山東省濟南市振邦保安服務總公司總經理孫久濤
中國的保安服務自創業以來，經過二十多年政府與市場的共同培育，迅速地成長發展起來，在社會影響、市場占有、資產利潤、經營范圍等方面均已取得了長足發展，并逐漸形成一種社會產業，成為預防犯罪、減少經濟損失、維護社會公共安全的重要保障力量。有專家研究指出：中國的保安業在二十年的發展過程中，走過了西方發達國家一百年的歷程。
我國第一部規范保安服務活動的行政法規——《保安服務管理條例》的正式實施，既為年輕的中國保安服務業帶來了千載難逢的發展機遇，也為當前保安發展體制模式提出了新的要求。特別是第七章四十條“國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動”之規定，在實踐中是擺在各級公安機關和保安服務公司面前的一個既敏感又迫切需要解決的課題。下面僅就這一課題及其相關問題做一初步探討。
一、我國現代保安服務業出現的背景與發展情況
(一)誕生背景。
在改革開放之前的計劃經濟體制下，國有經濟成分在我國的經濟結構中占主導地位。伴隨著這樣的經濟形勢，單位的安全保障也主要由政府主導，每個單位根據規模大小不同，按照政府的要求成立保衛機構，負責本單位的安全保衛工作。單位的保衛機構受政府公安機關和單位的雙重領導。隨著我國改革開放和市場經濟體制的建立發展，國內經濟結構發生了迅速變化，外資、合資、民營、獨資等經濟形式不斷出現，過去政府主導的保衛處(科)由于成本高、工作機制單一、服務落后等原因已經不適應新的經濟形式的需要。特別是合資、國外獨資企業在國內的建立將國外先進的保安服務理念引入國內，迫切需要保安服務這一新的安防服務形式為其提供安全保衛，這就為中國保安的誕生創造了充分的條件和必要的發展環境。
(二)發展情況。
1984年12月，在中國改革開放最活躍的地區深圳出現了新中國第一家保安公司，隨之國內其它經濟較為發達的地區也相繼出現了保安公司的試點。1988年7月，國務院批準了公安部關于組建保安公司的報告，保安服務公司逐步在全國各地呈現出遍地開花的局面。特別是1992年鄧小平同志南巡講話后，隨著中國社會主義市場經濟的發展與改革開放的不斷深入，為適應經濟社會發展的需要，公安部在全國下發了《關于進一步做好保安工作的通知》，使中國保安服務行業進入了迅速發展的階段。2000年首屆全國先進保安服務公司優秀保安員表彰大會的召開，標志著我國的保安事業進入迅猛發展的階段，主要業務也由最初單一的人力安全防范逐步擴展到安全技術防范、金融押運守護、大型活動安保、特保、保安人員培訓、安全咨詢評估等多元化專業安全服務領域。據統計，截至2010年底，全國已有保安服務公司2966家(其中開展武裝守護押運服務的466家);保安服務公司固定資產94.9億元，年營業額277.6億元，年利稅20.4億元;保安員隊伍突破400萬大關，達到421.4萬人，其中保安服務公司保安員206.1萬人。中國的保安服務業以龐大的從業人員隊伍、覆蓋社會各個層面的業務量以及數百億的年營業額，越來越受到社會的重視，并在短短二十余年的發展歷程中，成長為一支推動區域經濟建設、維護社會治安秩序、保障公共安全的主要力量。
二、保安服務業管辦一體體制存在的原因及特點
中國保安服務業管辦一體的管理運營體制，在其發展的二十余年間，的確起到了很大的推動作用，為中國保安發展做出了積極的貢獻。但隨著我國社會經濟改革的不斷深化，這種體制已與當前的市場經濟發展不相適應，如果不進行改革，就可能成為保安服務行業進一步發展的制約因素。
(一)存在原因。
在中國保安業形成和發展的初期，保安行業的管理體制是公安機關直接領導、直接組織經營的模式。這種模式的產生有其客觀存在的歷史原因。首先，計劃經濟體制環境下由于政企不分的原因，現代企業制度沒有建立起來，因此政府主導安全保衛的方式在保安公司誕生后繼續延用，人們在觀念上仍然認為企事業單位的安全保衛工作應由政府負責管理，并將安全的管理與安全的經營混淆在一起;其次，改革開放之初國有經濟形式在經濟結構中所占比重非常大并成為保安公司服務的主要對象，國有企業事業單位的安全是同國家安全聯系在一起的，這就需要保安公司必須置于公安機關的完全掌控之下;第三，保安公司誕生之時正是全國各政府機關風起云涌開發三產辦企業的最活躍時期，公安機關也把保安企業作為三產開展起來，并直接運營管理。以上這些原因決定了我國保安企業行政化、公司化的雙重性質和保安行業處于壟斷經營的特征。
(二)體制特點。
中國保安服務業當前的這種管理模式和體制，在促進保安行業產生和推進保安行業快速發展過程中的確產生了積極的作用,保證了保安行業正確的發展方向與良好的社會效益。這種體制的最大特點是管辦合一、政企不分，充分體現了公安機關對保安服務的領導。具體做法：一是堅持保安服務公司由公安機關組建，并上報公安機關批準;二是堅持由公安機關委派的人員擔任企業法人;三是堅持公安機關對保安服務公司的經營方向的領導與監督。
這一體制和模式已沿用了近三十年的時間，特別是隨著市場經濟發展步伐的進一步加快，社會治安形勢的日益復雜和人們對安保服務要求的普遍提高，目前由公安機關直接經營管理的保安服務模式越來越不適應社會發展變化的需求，在一定程度上也制約了整個保安行業的進一步發展。
三、保安公司體制改革和保安服務行業發展的探討
《保安服務管理條例》自2010年1月1日正式實施至今已近兩年時間。各級主管部門的領導也多次要求保安服務企業的運營要實現“管辦分離”，要在堅持國有主體地位和方向的基礎上不斷做大做強。公安部的這個思路是非常正確的，但在具體的操作過程中，也存在著不少問題亟待解決。如思想認識的問題、人員安置與資產處置的問題等。下面從幾個方面對如何看待與處理這些問題做初步分析：
(一)改革的必要性。
1、隊伍穩定的需要。《保安服務管理條例》實施以后，由于涉及今后保安企業體制等敏感問題，導致保安公司現有人員的思想波動較大，一些管理骨干不同程度地表現出觀望甚至準備跳槽的態度，而且新注冊的民營保安企業和已獲備案審批的物業公司在人員薪資、管理體制上都要靈活得多，我們在人員競爭上體現不出任何優勢。同時，目前保安企業競爭門檻低，在技術、資金、管理上均無壁壘可言，有的只是在這個行業工作時間長的人員、比較完善的工作流程和相對固定的市場。一旦管理隊伍出現跳槽，將很快帶來市場的萎縮和人才資源的流失，從而造成現有保安公司業務范圍縮小，甚至影響到公司的生存。
2、市場培育的需要。目前我國的保安服務市場在二十余年管辦合一體制的影響下，基本處于按照行政區域分而治之、壟斷經營的狀態。這種狀態決定了目前雖然市場占有率較大，但由于缺乏競爭壓力，整個行業的管理、服務和技術水平并不高，也造成整個行業的發展水平不高。目前，按照《條例》的要求，把保安企業推向市場、引入更多社會資本形成競爭，對于整個行業來講是一個機遇，必將促進整個行業的發展和管理水平的提升。如果“管辦一體”的制度得不到解決，盡管體制內的企業會在短期內得到一些利益，但對于整個行業來說，則很難實現有效的競爭，也很難在真正意義上打破壟斷，從而實現整個行業的提高。這對于當前體制內的保安企業和民營的保安企業的發展，都將成為一個極大的制約因素。
3、適應法律規定的需要。按照《保安服務管理條例》第七章第四十條“國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動”之規定，以及《公司法》的相關要求和《中華人民共和國財政部令》(第35號)第二十三條“行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體”等規定，說明政府機關出資經營辦企業，不僅會越來越受到制約，而且不受法律保護。作為一個法制國家，切實落實好這些規定，才能保障一個行業在平等、公正的環境下實現公平競爭，健康發展。公安機關作為國家的執法機構，應當在這方面率先垂范。
4、社會責任的需要。中央領導同志明確提出，保安工作要圍繞發揮社會責任開展各項工作。作為行業主管部門，應引導發揮全社會保安企業的社會責任，而不僅僅只是管好和發揮好目前現有保安公司的責任和作用。據粗略測算，現有保安公司和社會保安企業的比例約為1: 5，只有調動好全社會保安企業的積極性，使之在維護單位、轄區社會安定工作中發揮更大作用，才能切實落實好中央領導同志關于“人民保安為人民”的要求。
(二)改革中應注意的幾個問題。
整個的改革工作，應堅持兩點原則：一是嚴格按照法律要求進行，否則改革就失去了依據;二是堅持社會責任為先，落實中央領導“人民保安為人民”的要求。在具體的改革工作中，應考慮好以下幾個問題：
1、有利于公安機關的監管。目前公安機關直管的保安企業人員多、規模大。這就要求在改革工作中公安機關要對保安企業監管得住、用的起來，要實現監管機構與保安企業的直接聯系，確保這一部分隊伍和服務的穩定，按照社會責任為先的要求，更好地保護人民生命財產安全、維護社會和諧穩定。
2、有利于全行業的發展。在堅持現有國有保安企業的主體地位的基礎上，監管部門還要引導好其他形式的保安企業，制定公平公正的制度和標準，打破壟斷，使之在一個平臺上有序競爭，便于整個保安行業的發展，更好地為全社會提供安全服務。
3、有利于調動各級公安機關的積極性。在保安企業發展的二十多年中，為了維護社會秩序和公共安全等公共利益，各級公安機關都投入了大量的人力、物力、財力，而且對保安行業有著深厚的感情，同時，保安企業也在發展過程中通過不同途徑為公安機關解決了一些資金補充。所以在保安企業改革中不能忽略與公安機關相互支持的問題，以使公安機關繼續保持扶持、管理保安業發展的積極態度。
4、要有利于保安企業的持續發展。保安企業人員多、管理比較復雜，只有在改革中確保骨干管理人員的穩定，才能保持這支隊伍和保安企業持續發展。一方面改革要有明確的時間表，特別是現有人員思想波動較大的保安企業的改革要抓緊推進;另一方面，應重點考慮調動保安企業高級管理人員的積極性，發揮他們在管理上的優勢。
(三)改革中要處理的幾個敏感問題。
1、處理好對公安機關的支持。在保安企業改革之后，要充分考慮公安機關對保安企業的大量投入和支持，作為與管理方的良性互動與對管理部門的回饋，無論采取國資委管理還是與大企業合作的方式，均可以每年以捐助警察協會資金、物資贊助或提供部分無償大型活動安保服務等形式為公安機關做好一些力所能及的補充，以此來調動在改革中各級公安機關的積極性以及今后公安機關對保安企業的持續支持。這個舉動也可以視為保安業承擔社會責任的一個重要組成部分。初步考慮每年以各種形式為公安機關做貢獻的標準可定為保安企業年收入的1～2%。
2、加強公安機關對保安企業的監管。改革后的保安企業，公安機關除按照有關法律規定依法進行行業監管外，還可以在保安企業派駐少數(1～2名)民警，組成專門的安全監督委員會，也可以由保安企業吸收公安機關人員進入企業監事會，以確保公安機關對保安服務行業的監督管理。同時，保安企業主要管理人員的組織關系也可以繼續放在公安機關，這也是對保安企業加強監管的較好形式。
3.妥善處理保安企業高管的去留問題。目前大部分保安企業所提供的服務尚處于較為初級的人力防范階段，屬于典型的勞動密集性行業，既無高端技術可言，也無資金壁壘可談。但有多年從業經驗的保安企業高管人才資源，對這個行業的進一步發展是一筆重要的財富。按照《條例》四十條之規定，在保安企業任職的具有人民警察身份的管理人員不可能再以警察身份出現，絕大部分民警都要回到公安機關另行安排。在這批管理人員中，可以采取雙向選擇的方式，對于確實熱愛保安事業，有豐富的保安企業管理經驗高管，本人又自愿留在保安企業工作，保安企業的發展有確實需要的，可以脫離公安機關，繼續留在保安企業工作。這既符合“國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動”的規定，也能保證現有保安公司持續、穩定發展。這部分人員進入改革后的企業，可以實行企業較高的薪資，如果國資委或與之合作的國有大企業同意，也可給予部分股份，以便更好地激發這些高管的積極性。
(四)改革具體辦法的探討。
鑒于《條例》的要求和保安企業的特殊性，考慮保安企業的改革可以通過委托國資委管理或與成熟的大型國有企業合作的方式來實現。
1、委托國資委管理。保安企業以獨立或集團企業的形式出現，歸國資委領導，走純企業化管理、獨立經營的路子。但據了解，目前部分地區國資委并不想接受保安公司。原因主要有以下幾個方面：一是保安企業屬于勞動密集型行業。人員多、利潤少。二是保安公司屬于安全服務型企業。管理難度大、風險高，特別是部分開展押運業務的保安企業，槍支彈藥的管理風險和難度都很大。
2、與國有大型企業合作。可以通過收購的形式來實現。這樣一方面公安機關可以得到一次性的補償金，另一方面大企業成熟的管理經驗也有利于保安企業的進一步提高和發展。所以與大型國有企業合作是保安企業改革比較理想和妥善的路子。
《條例》出臺已近兩年，社會上特別是行業內對條例的貫徹落實和保安企業的改革十分關注，行業主管部門和企業主要管理者壓力也很大。鑒于目前我國保安服務企業數量龐大、行業跨度廣、發展不均衡，且資產均為地方政府所有等特征，要求公安部下發文件統一模式進行改革并不現實，各地應本著“積極探索、穩妥改革、確保保安服務企業在國有主體地位下不斷發展”的原則，按照《條例》既定的要求積極探索。需要公安部作出的協調工作是：科學制定時間表，積極推動協調保安企業改革工作的健康開展;盡快完善與《條例》配套的管理細則，以便為整個行業的健康持久發展奠定好基礎。
總之，保安服務企業的改革問題是一個全新的課題，沒有現成的經驗模式可遵循，需要我們在實踐中以積極、穩妥的態度不斷探索。相信在公安部和各級公安機關的領導下，保安企業的改制目標一定能夠順利實現。
